2012年5月17日に全国「餓死」「孤立死」問題調査団が発表した提言を紹介します。
2012年初頭から、我が国において餓死・孤立死が頻発する異常な事態となっている（新聞報道確認されただけでも、2012年1月～4月の間で12件。末尾【参考】参照）。
本提言は、ＧＤＰ世界第3位を誇る経済大国において、このような事態が起きる原因を可能な限り明らかにし、餓死・孤立死を根絶するための提言を行うものである。
第一 提言の趣旨（骨子）
１ 全事件に関する徹底した調査の実施
２ 生活保護の漏給防止策の徹底（水際作戦の根絶と広報の強化）
３ ライフライン業者等との連携強化による緊急対応
４ リスク層に対する積極的アプローチ
５ 行政内部での連携の強化と十分な要員配置・専門性の向上
第二 提言の趣旨（詳細）
１ 全事件に関する徹底した調査の実施
当調査団は、餓死・孤立死が発生した６自治体（①札幌市白石区、②さいたま市北区、③立川市、④東京都台東区、⑤釧路市、⑥南相馬市）に対して公開質問状を発し、各自治体の回答を得た（別紙参照）。各事件は、それぞれの形態（家族構成、高齢者の有無、障害の有無程度、行政との関わり、生活保護申請の有無等）も異なり、個別の事件特有の要因もあると考えられる。しかし、共通する特徴として、いずれのケースも複数世帯（その多くは稼働年齢層を含む）であり、従来、孤立死のリスクが高いと見られていた単身高齢世帯以外にも餓死・孤立死のリスクが高まっていることが窺われる。
厚生労働省は、これまでも地域社会から孤立死を生み出さないことなどを目的として、「孤立死防止推進事業（孤立死ゼロ・プロジェクト）」、「地域福祉活性化事業」、「地域福祉等推進特別支援事業」、「安心生活創造事業」などを実施している。にもかかわらず、餓死・孤立死の悲劇が後を絶たないことからすれば、これらの施策においては、住民によるコミュニティ活動の活性化や、住民による新たな支え合いなどの「共助」が強調され、「公助」（国や自治体の責任）が曖昧にされていることから、事業の質や量に問題がある疑いも強い。
いずれにせよ、同種の悲劇を繰り返さないためには、国が所管自治体と連携をし、全事件について徹底した調査を行い、それを踏まえて再発防止策を構築するべきである。
２ 必要とする人が漏れなく生活保護を受けられるようにすること（生活保護の漏給防止策の徹底）
（１）「水際作戦」の根絶
①の札幌市白石区のケースでは、姉が、平成23年6月、平成24年4月及び6月の3回にわたって福祉事務所に生活保護の相談に訪れているにもかかわらず、生活保護の受給に至っていない。
当該世帯の最低生活費は184,720円であるのに対し、少なくとも3回目の相談時点の収入は妹の障害年金月額66,008円のみである。12万円以上も最低生活費を下回っているうえ、家賃・公共料金の滞納もある明らかな要保護世帯であった。生活保護申請をする者は申請意思を明確に示すことすらできないこともままあるから、「申請する」という直接的な表現によらなくとも申請行為があったと認められる場合があるところ（福岡地裁小倉支部平成23年3月29日判決）、姉は「生活していけない」と生活保護の相談を持ちかけている以上、申請行為はあったと言える。
一般に福祉事務所職員には、生活保護の相談に訪れた者に対して、保護申請権の存在を助言・教示のうえ、申請意思を確認すべき法的義務があるが、本件の面接員は、当該世帯が要保護であることを明確に認識している以上、より高度の保護申請権の助言・教示義務、申請意思確認義務が認められる。
にもかかわらず、｢高額家賃について教示。保護の要件である懸命なる求職活動を伝えた｣と記録されていることからすると、①本来保護を否定する理由とはならない住宅扶助基準額を超えたアパートに居住していることを問題視し、②保護の要件でもない「懸命なる求職活動」を要件であると説明したものと推認される。
そうすると、姉から生活保護の申請があったにもかかわらず、職員は、当該世帯の要保護性の高さを十分に認識しながら、上記①②の点について法的に誤った教示・説明を行い、保護の要件を欠くものと誤信させ、保護申請を断念させたものと言える。申請権侵害があったことが明らかであり、しかも、その違法性の程度は極めて高いと言わざるを得ない。同様の悲劇の再発を防ぐためには、違法な申請権侵害があったことを率直に認めたうえで、なぜそのような違法行為が発生したのかを真摯に分析することが強く求められる。
（２）生活保護制度の広報の強化
情報が限られているため、厳密な判定は困難であるが、その余のいずれのケースも、ライフラインの利用料や家賃の未払いを経ていることからすると、生活保護の利用要件を満たす困窮家庭であった可能性が高いのではないかと思われる。生活保護制度の利用によって、経済的な生活の基盤が確保されていれば最悪の事態は防げた可能性が高いと思われる。
しかし、⑥では実際に生活保護の窓口に相談に赴いているが受給につながっておらず、それ以外のケースでは相談にさえ行っておらず、生活保護が利用できることを知らなかったか、利用することに対する抵抗感があったのではないかと推察される。
日本の生活保護の捕捉率は3割程度と極めて低く、その利用率（1.6％）も先進諸外国（独9.7％、英語9.3％、仏5.7％）と比べると異常に低い。悲劇の背景には、本来利用すべき人が生活保護制度を利用できていないという、膨大な「漏給」層の存在があると言わざるを得ない。
近時、生活保護制度を巡っては、不正受給防止のキャンペーンのみが強調される傾向にあるが、生活保護制度が誰もが生活に困った場合の有力な救済手段であることについても、市民に広報を徹底し、その利用を促進すべきである。
３ ライフライン業者などとの連携強化による緊急対応
餓死・孤立死に至る過程では、ほとんどの場合、ライフラインの途絶という経過をたどっている。この点について、厚生労働省は、生活困窮から電気・ガス・水道料金等の滞納により、ライフラインが止められ、死亡に至るという事態の発生を防ぐため、電気等の供給停止に際して、電気・ガス等の事業者と福祉事務所が連携を強化し、要保護者の発見・把握に努めるよう促す通知を5回にわたって発出し（平成１２年４月１３日付、平成１３年３月３０日付、平成２２年１０月１日付、平成２３年７月８日付、平成２４年２月２３日付）、資源エネルギー庁も事業者に対して同種の通知を発出しているが（平成１４年４月２３日付）、今回の事態をみると、ほとんど実効性が上がっていないと言ってよい。
個人情報保護法が「壁」になっているという見方も示されているが、「個人情報」の保護を理由に「人命」が失われるような事態は、本末転倒であって法の趣旨に反する。
個人情報保護法上の問題点については、①標準約款や標準契約書に同意条項を入れ込むことによって、同法１６条１項、２３条１項の「あらかじめの同意」を得ること、②一定の要件を満たす場合（例えば、滞納が数か月続き、近々供給停止が見込まれる場合等）には、同法１６条３項２号、２３条１項２号にいう「人の生命、身体又は財産の保護のために必要がある場合であって、本人の同意を得ることが困難であるとき。」に該当すると解釈すること、③同法第２３条２項（オプトアウト制度）を活用することなどによって、クリアすることが十分に可能と解される。
そして、こうした情報の提供については、電気、ガス、水道等のライフライン事業者だけでなく、不動産賃貸業者、介護保険事業者、郵便配達員、新聞配達業者、ヤクルト配達業者、配食業者等との連携の構築も重要である。
この点、消費者庁は、本年4月26日付け事務連絡において、上記②の点について自治体消費者行政担当課等に対して通知したが、具体的な解釈指針は示されていない。①③の点も含めて、事業者の不安を払拭しうる具体例も例示した指針を通知等の形式で発出することが必要不可欠である。
４ 「リスク層」に対する積極的アプローチ
本来は、ライフライン等の料金滞納等に至る前段で、そのようなリスクの高い市民に対して、行政機関の側が積極的にアプローチし、生活保護をはじめ関連する福祉サービス情報を個別に提供し、諸制度の活用による安心、安全な生活を保障することが必要である。
この意味で、東京港区での取り組みは注目される。同区では、一人暮らし高齢者の中から、介護保険や区の福祉サービスの認定は受けているが利用がない方、生活保護を受けていない方（港区では生活保護水準未満の一人暮らし高齢者が32％を占めている）、後期高齢者の中で1年以上の未受診者、ライフライン停止などの緊急性のある方を対象にして、2012年4月から区を5地区に分け、各地区の「ふれあい相談室」に各2名配置された「ふれあい相談員」が対象世帯を訪問して必要なサービスにつなぐ活動を行っている。孤立した市民を行政の側が発掘して福祉サービスなどにつなげるシステムを構築したすぐれた取組といえよう。
５ 行政内部での連携の強化とケースワーカー等福祉関係要員の十分な配置と専門性の向上
（１）行政内部での連携の強化（情報の共有化と迅速な対応）
一連の事件のほとんどにおいて、世帯員の中に障害者（児）がいたり（①③）、高齢者がいて（③④⑤⑥）、障害に係る年金や手当を受給していたり、要介護認定を受けたりしている。こうした世帯においては、その困窮状態を行政内の障害所管部署や地域包括支援センターが把握できた可能性があり、行政内部において情報の共有化と連携が行われて、たとえば生活保護所管課において生活保護の適用がなされていれば悲劇を防げたと思われる。
「縦割り行政」の弊害に加え、個人情報保護を口実にした情報の非共有化や、もともとの生活保護などのサービス抑制が、事件を引き起こしたり深刻化させている可能性があり、行政内部における連携の強化と、生活保護の積極的な適用が必要不可欠である。
（２）生活保護ケースワーカーをはじめとする十分な要員配置と専門性の向上
ア 生活保護ケースワーカー
札幌市における生活保護「包括外部監査結果」（2012年3月30日）の指摘にもあるように、ケースワーカーの人員配置の見直し、専門化の推進等を進め、ケースワーカーが迅速、効果的に問題に対処できる体制作り等も進めるべきである。
2012年3月に公表された『札幌市包括監査報告書』によれば、(1)CWの業務量が過重になっており、扱う制度が複雑になってきているにも関わらず、(2)未経験者の割合が80％と高く、十分な経験を積むことができないことに加えて、(3)社会福祉の専門性のある職員が配置されておらず、業務が滞留し、効果的効率的な生活保護運用ができていないことが明らかになっている、
また、この報告書には記載されていないが、札幌市は「一般事務（福祉コース）」の採用枠があり、福祉職員への一定の配慮をしているように思われるが、実際には報告書にあるように、生活保護業務の改善にはつながっていない。
したがって、(1)CWの増員、(2)人事異動におけるCW及び福祉業務経験者の割合の増加、(3)社会福祉の専門家（社会福祉士、心理療法士等）の採用、および他法他施策を含めた社会福祉・生活保護の研修の充実が必要である。特に、「福祉コース」採用については、社会福祉士等の有資格者等を優先的に採用し、生活保護業務の専門性に資するよう対策を図る必要がある。
イ アウトリーチ（ソーシャルワーク）の専門行政職員
３で述べた事業者からの通報や５（１）で述べた行政内部での情報共有などによって、リスク世帯が発見されたとしても、訪問をし、当該世帯の信頼を得て必要な行政サービスにつなげるためには、専門性のある根気強い働きかけが必要である。
現状では、先に述べたふれあい相談員（港区）やコミュニティソーシャルワーカー（大阪府）などがこうした役割を担う先進事例がみられるが、中長期的には、各制度領域の連携を組織化できる立場にあり、常勤で自由に動くことができるソーシャルワークの専門的職種を行政内部に設置することが必要である。
（３）『「餓死・孤立死」ゼロ・プロジェクト』を自治体レベルにつくること
人権を守り実効ある『「餓死・孤立死」ゼロ・プロジェクト』を自治体レベルにつくることを検討すべきである。実効性を担保するために一定の権限を持たせ、構成は行政、議会を含めて構成し、市民や地域の事業者の参加を基本とする。
現在、各都道府県に多重債務問題の根本解決を目的として多重債務者対策協議会が設置されているが、同様の発想に基づき、各地域における生活困窮者・孤立者の発見、支援の仕組み作りを目的とする協議会的な場を設置することが考えられる。また万が一「餓死・孤独死」が発見された場合には、徹底した調査のうえで問題点を明らかにし、再び同様なことを起こさないために、「検証会議」を開き検証結果を公開するべきである。
【参考】
１ 餓死・孤独死の発生状況
・2012年（日付は発見日）
1月12日 釧路市 84歳の夫と72歳の妻
1月20日 札幌市 42歳の姉（病死）と40歳の障害を持つ妹（凍死）
2月13日 立川市 45歳の母親と4歳の障害を持つ息子
2月20日 さいたま市 60歳代の夫婦と30歳代の息子
3月 7日 立川市 都営アパート 95歳の母と63歳の娘
3月11日 足立区 73歳の男性と84歳の女性
3月14日 川口市 92歳の母と64歳の息子
3月23日 埼玉県入間市 75歳の母（死亡）、
45歳の精神疾患の息子が助け出されていた。母の死後10日後の発見。
3月25日 世田谷区 都営アパート 93歳の父（白骨遺体）、62歳の息子（自殺）
3月27日 福島県南相馬市 69歳の母と47歳の息子、凍死（母は認知症、息子は病気）
3月30日 秋田県鹿角市 90歳代の母と60歳代の息子
4月11日 茨城県守谷市で、生活保護受給中の無職男性（63歳）が、死後約3ヶ月後に発見
２ 公開質問状
２０１２年３月１２日
「餓死」「孤立死」についての公開質問状
札幌市・白石区長 殿
全国「餓死」「孤立死」問題調査団
（構成団体：生活保護問題対策全国会議／全国公的扶助研究会／全国生活保護裁判連絡会議）
わたしたちは、貧困に起因する「餓死」「孤立死」などを日本から根絶することを目指し、生活保護などの貧困問題に取り組む民間団体で結成した調査団です。
残念なことに貴区において、2012年1月20日、40歳代の姉妹が「餓死」「孤立死」しているのが発見されたとの報道がされています。私どもは、こうした事態を二度と起こさないために、以下の公開質問をしますので、お答えいただきますようお願いします。
なお、ご多忙中にお手数をおかけして誠に恐縮ですが、３月末日までにご回答くださるようお願いいたします。
【質問事項】
１ 〔事実関係〕亡くなられた方々の死因、関係諸機関が公共料金の滞納等の生活困窮状況の徴表事実を把握した経緯、死体を発見するに至った経緯などの事実関係について、すでに報道されているものも含め、現時点において把握されている限りでお答えください。
２ 〔福祉的給付、手当〕亡くなられた方々の世帯が、給付されていた手当（年金、児童扶養手当等）や、利用していた福祉サービス（ホームヘルパー等）などについて、すでに報道されているものも含め、現時点において把握されている限りでお答えください。
３ 〔生活保護〕亡くなられた方々は、報道を見るだけでも、相当厳しい困窮状態にあったことが推察されます。亡くなられた方々の世帯の最低生活費が幾らであるか、２で述べた社会手当を含む当該世帯の合計月収が幾らであったか、お答えください。また、貴区に対して、生活保護の相談はなかったのか、あった場合になぜ生活保護が適用されなかったのか、その理由を教えてください。
貴区における過去5年間の生活保護受給世帯数・受給者数（受給率）、相談件数、申請件数（申請率）、保護開始件数（開始率）、受給世帯類型の比率の内訳をご回答ください。
４ 〔「餓死・孤立死」の原因〕亡くなられた方々がなぜ「餓死」「孤立死」されたのか、その原因についての貴殿の認識をお示しください。
５ 〔「餓死・孤立死」防止策〕これら「餓死」「孤立死」等を二度と起こさないために、関係諸機関との連携、生活保護制度の周知・活用などを具体的にどのように図っていくのか、貴区における今後の取り組みについてご教示ください。
以上
